La presión popular logró debilitar la rigidez de las políticas públicas y el llamado blindaje al presupuesto. Pero la lucha debe continuar para transformar las políticas públicas en un verdadero instrumento para superar las deficiencias estructurales del país, la inequidad y la marginalización….

Primera grieta en el blindaje presupuestario

Por Hugo Fazio

CENDA 

El gobierno había afirmado reiteradamente que la regla fiscal no sería modificada.  En las últimas semanas, para cubrir el hoyo financiero del Transantiago, ya debió hacer algunos pequeños ajustes.  En el mensaje del 21 de mayo se modificó uno de sus componentes más indefendibles, generar un superávit de 1% del PIB si la economía alcanza sus niveles de tendencia.  La modificación fue una consecuencia de las abrumadoras formulaciones efectuadas en tal sentido.  El ministro de Hacienda debió ceder.  En su ayuda concurrió sin éxito el presidente del Banco Central al entregar el Informe de Política Monetaria de mayo.  El mecanismo fiscal, a pesar de la modificación introducida, sigue constituyendo una fuerte traba para aprovechar la coyuntura externa favorable que el país sigue viviendo.  El gobierno debió, finalmente, disminuir el porcentaje de superávit estructural si la economía crece al nivel de los indicadores de tendencia (precio del cobre y crecimiento de la economía) reduciéndolo de un 1% del PIB (aproximadamente US$1.600 millones en cifras de 2008) a un 0,5% del producto.  De esta manera, el gasto público el próximo año puede crecer por este motivo en US$800 millones, la mayor parte del cual se destinará a educación. 

Velasco se resistió al máximo a dar este paso, a pesar que ya no existían argumentos para justificarlo  salvo reiterar, como se hizo en el primer mensaje presidencial de Michelle Bachelet, que su mantención constituía un compromiso adoptado en la campaña electoral.  Sin embargo, la presión ya era muy fuerte y se expresaba nítidamente incluso al interior de la Concertación. La decisión se adoptó el fin de semana previo al mensaje en una reunión efectuada en el palacio de Cerro Castillo. 

Cuando ya era imposible mantener el porcentaje de superávit estructural en 1% del PIB, Velasco intentó reducirlo sólo en 0,25 puntos porcentuales pero los planteamientos en pro de la modificación ya eran muy generalizados, incluyendo a los asesores externos a los que se pidió su opinión:  Mario Marcel (uno de los creadores del mecanismo), Eduardo Engel y Patricio Meller.  “Diversos conocedores de los pasos de Hacienda –constató El Mercurio- confirman que (…)  Andrés Velasco no era partidario de rebajar la cifra, pero las demandas oficialistas le obligaron a retroceder” (24/05/07). 

 El ministro de la Presidencia, José Antonio Viera Gallo reconoció que “no tenía idea” de la disminución en el porcentaje del superávit (26/05/07).   La reducción en sólo medio punto no tiene justificación, como tampoco hacerlo a partir de 2008.  Se debería pasar al balance estructural y ponerlo en vigencia de inmediato, con mayor razón cuando, por ejemplo, se ha  recurrido a complicados mecanismos para financiar el déficit del Transantiago y se podría poner en vigencia inmediatamente la Pensión Básica Solidaria –a sectores de la población que no cuentan con ingresos previsionales- contenida en el proyecto de ley de Reforma Previsional. 

El coordinador de la Concertación y presidente del PPD, Sergio Bitar, calificó el discurso presidencial como un “giro histórico”.  “Ha asentado –añadió- un camino nuevo para reducir las desigualdades del país”(23/05/07).  No cabe duda que constituye un “giro”, dado que se reduce en algo una de las trabas autoimpuestas para mantener limitado el gasto público. Es igualmente importante que se privilegie la educación, sector en que se han ido acumulando muchos problemas por carencia de recursos.  Sin embargo, definirlo como “histórico” es un tropicalismo. 

El mecanismo presupuestario seguirá contando con un superávit estructural que no se justifica, como tampoco se puede defender que continúen aumentando los excedentes fiscales ilimitadamente y su lógica fundamental sea mantener limitado el nivel del gasto público con un férreo candado, en fases del ciclo económico como las actuales. 

Tampoco el aumento de recursos para la educación que, sin duda, es un paso valorable reduce las desigualdades existentes en el país, que en este plano se reproducen e incrementan. “El criterio neoliberal y economicista –manifestó el senador Adolfo Zaldivar, luego del mensaje-  alcanzó el paroxismo con Lagos, esta administración no ha sabido librarse de ello, por eso que propiciamos un cambio en Hacienda que se ha limitado a profundizar lo que existía.  La rebaja de la regla del 1% se logró gracias a la presión que la realidad impuso a muchos que se negaban a creer en lo que veníamos denunciando” (23/05/07). 

Pero, Andrés Velasco reafirmó la aplicación de lo fundamental de la regla fiscal.  La reducción del porcentaje en el superávit estructural “no modifica –manifiestó  comentando el mensaje presidencial- mantener la política de gastar los ingresos permanentes y guardar los transitorios…..”(22/05/07)  Eso significa que, en especial, los mayores ingresos provenientes del alto nivel alcanzando en el precio del cobre, muy superiores al indicador de tendencia, fijado en US$1,21 la libra, van a convertirse completamente en superávit fiscal. 

Otro tanto ocurre con la cotización del molibdeno cuando se ubica en un nivel elevado -como acontece actualmente- y el crecimiento económico si alcanza cotas superiores a las de tendencia cifrada en un 5.3% anual.  En el primer trimestre, según las Cuentas Nacionales, el crecimiento del producto fue de 5,8%. No es una mera coincidencia que se siguió estrictamente el mismo esquema sugerido el día del mensaje presidencial en “La Semana Económica” del diario El Mercurio. 

En su texto se defendió la política fiscal, sosteniendo que los elevados fondos acumulados lo fueron “para períodos de menor bonanza”. “Fue lo que hicieron nuestros parlamentarios al votar, prácticamente por unanimidad –agregó-, la aprobación del Fondo de Estabilización Económica y Social.  No sería serio –recalcó- desconocer ahora ese acuerdo”(21/05/07).  El fondo, titulado paradojalmente de “social” establece que todos los ingresos provenientes del ciclo económico si se supera los indicadores de tendencia serán también ahorrados.  “Distinto es el caso –concluyó El Mercurio- del superávit estructural establecido en la regla fiscal”, dado que las vulnerabilidades consideras para fundamentarlos “están en este momento relativamente controladas, debilitándose, por tanto, los argumentos para defenderla”. 

Ya ni El Mercurio tenía argumento para justificar su mantención pero defendió la vigencia de lo esencial del mecanismo presupuestario. 2007 volverá a ser un año de elevadísimo superávit fiscal.  Esta política de incrementar sin límite los excedentes para colocarlos en activos financieros, como se estableció en la ley aprobada el 2006, adquiere un alto grado de irracionalidad en un país que requiere modificar imperiosamente su estructura productiva y resolver la compleja situación en que se encuentran amplias capas de la población. 

La elaboración del presupuesto 2008 se transforma en un punto que volverá a movilizar a los enemigos a todo evento de incrementar el gasto público, dado que además del cambio en la regla del superávit estructural deberá reestimarse  el indicador de tendencia en el precio del cobre, ya que los hechos demuestran que su curso en el mediano plazo tiende a alejarse del monto fijado. 

Ello también es un factor que conduce, en el marco del mecanismo en aplicación, a aumentar los recursos factibles de utilizar. Durante el presente año, el gasto público aumentara en US$197 millones, de las cuales US$100 millones se destinará a cubrir el déficit registrado en el Transantiago.  Estos nuevos recursos se asignan sin modificar la regla fiscal, dado que se financian con cargo a los ingresos estructurales generados por los intereses obtenidos de los recursos colocados en activos financieros.  En el mensaje presidencial  de 2006 todos los mayores gastos anunciados tuvieron el mismo financiamiento.  Ello ratifica que la crisis del Transantiago redujo la capacidad del Ejecutivo de atender otras necesidades sin recurrir al Congreso. 

En otras palabras,  el costo del fracaso en la puesta en marcha del Transantiago tiene repercusiones muy amplias sobre el conjunto del gasto fiscal. Entre los anuncios efectuados, está  aumentar la colocación de recursos de las AFP en el exterior de un 30% a un 45% del ahorro de los imponentes, el cual debe traducirse en otro proyecto de ley.  La iniciativa legal propondrá que se alcance el 45% al noveno mes de entrar en vigencia la disposición.  El Banco Central quedará autorizado para subirlo a 35% en el curso de los primeros cuatro meses después de cursada la ley y a 40% entre el quinto y octavo mes. 

Paralelamente, se ampliaran los límites de los distintos fondos de inversión en las AFP para efectuar colocaciones en moneda extranjera con la excepción del E. Al finalizar abril los montos acumulados en el sistema de fondos de pensiones llegaban a US$97.271,8 millones, de modo que el  45% colocable en el exterior equivalía en ese momento a US$43.772,3 millones, recursos que se restan así a ser utilizables al interior de la economía nacional.

El ministro Velasco presentó esta determinación como una medida destinada a mejorar la situación del sector exportador, muy afectado en varios rubros por la magnitud de la apreciación de la moneda nacional.  Como siempre no estuvo presente la situación de los amplios sectores  -generalmente medianas y pequeñas empresas-  golpeados por el reemplazo masivo por importaciones de sus producciones de bienes y servicios. La  dimensión del ahorro generado en el exterior, por el sector público y privado, y las reservas internacionales del Banco Central, que se encuentran en lo fundamental también fuera del país, alcanzan ya sumas colosales. 

El país se transformó de deudor a acreedor neto, lo cual lejos de ser un hecho positivo significa no usar en Chile  cuantiosos recursos acumulados en la economía nacional.    Inversión de los Fondos de Pensiones por Sector Institucional a abril 2007(Fuente: SAFP. 

 En porcentajes sobre total y MMUS$)                                       %                                                         %Sector Extranjero          32,20                Sector Estatal                 19,24Sector Empresas          29,30                Activos Disponibles           0,06Sector Financiero          28,20                Total Sistema               100,00 (US$97.271,83)  

El Banco Central, pocos días antes del 21 de mayo en su Informe de Política Monetaria, se jugó entero en contra de flexibilizar el rígido manejo presupuestario, planteando que ello conduciría a intensificar las presiones inflacionarias, como consecuencia de lo cual se vería obligado a subir la tasa de interés.  “Estas aprensiones –comentó el economista y consultor internacional Juan Guillermo Espinoza- se deben a que existe un gran desconocimiento de la realidad. 

Si se examinan con atención las cifras de crecimiento –agregó-  la actividad está sustentada por las regiones mineras, Antofagasta y Atacama crecen por arriba del 8%, otras dos se expanden en  torno a 5% y todo el resto tiene una actividad superior en promedio de 2,5%” (24/05/07).  Por tanto, la relación oferta – demanda en los sectores exportadores de mayor crecimiento se expresa en la correlación entre  producción interna y los requerimientos existentes en los mercados internacionales. 

El ingreso de divisas que ello origina permite sostener un amplio nivel de importaciones, con el efecto negativo que ello conlleva al reemplazar producción nacional por bienes traídos desde el exterior.  En el fondo de la formulación del Banco Central -que es también la  del ministro de Hacienda- está la oposición por razones ideológicas a una mayor presencia del Estado, que obviamente aumenta si se incrementa el gasto público.  

Este enfoque de política, como recalcó Juan Guillermo Espinoza, “viene del consenso Washington”, el cual “impide que el país realice inversiones que podrían ser la base de una reestructuración de la capacidad productiva”. 

La autonomía del Banco Central, con mayor fuerza bajo la dirección de Vittorio Corbo -nominado por los gobiernos de la Concertación- constituye un factor de oposición a todo intento de salirse de una orientación absolutamente contraria a los intereses nacionales.  “¿Qué dicen – se preguntó la presidenta de la República- los así llamados agoreros del pesimismo? Que lo que haremos con la regla del superávit fiscal  va a provocar una turbulencia económica, que aquí nos soltamos las trenzas y que va a quedar una embarrada grande” (24/05/07).  

En verdad, la modificación de la regla fiscal es aún muy limitada y se refiere a sólo un aspecto, el porcentaje del superávit estructural.  De otra parte, el mayor agorero económico del pesimismo es el presidente del Banco Central, que constituye uno de los “amarres” dejados por la administración Lagos.